在一些來(lái)自地方排放權(quán)交易所的工作人員看來(lái)，發(fā)改委的這一“暫緩”動(dòng)作，一方面是為了解決碳排放權(quán)交易市場(chǎng)(簡(jiǎn)稱(chēng)碳市場(chǎng))存在的某些問(wèn)題，另一方面則與政府宣布要在2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有著緊密的關(guān)系。
2013年-2014年，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)陸續(xù)開(kāi)市。2015年12月中國(guó)明確提出計(jì)劃于2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系，第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點(diǎn)排放企業(yè)，門(mén)檻在年標(biāo)煤消耗量1萬(wàn)噸以上。按照這一時(shí)間表，全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)離啟動(dòng)已經(jīng)不遠(yuǎn)。在此之前，國(guó)家發(fā)改委等主管部門(mén)已經(jīng)在立法、工作動(dòng)員、配額分配、能力建設(shè)等各個(gè)層面展開(kāi)了相關(guān)準(zhǔn)備工作。
歷經(jīng)三年、七地的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，碳市場(chǎng)總體平穩(wěn)運(yùn)行，但在一些從事碳交易的人士看來(lái)，碳市場(chǎng)中價(jià)格、交易量、配額發(fā)放以及CCER項(xiàng)目(全稱(chēng)Chinese Certified Emis-sion Reduction，即中國(guó)核證減排量項(xiàng)目)的使用等，依然存在棘手的問(wèn)題。而全國(guó)市場(chǎng)的啟動(dòng)，則面臨著更多的挑戰(zhàn)。
“暫緩受理申請(qǐng)”
原本，有來(lái)自全國(guó)多個(gè)省份的592個(gè)CCER項(xiàng)目，在等待著國(guó)家發(fā)改委的備案。在發(fā)改委近日公示的一份“申請(qǐng)事項(xiàng)清單”中可以看到，這些項(xiàng)目來(lái)源廣泛，既有來(lái)自河南省新縣的植樹(shù)造林項(xiàng)目，也有來(lái)自貴州省安順市的農(nóng)村沼氣利用項(xiàng)目，還有更多的是來(lái)自全國(guó)各地的水面光伏電站、風(fēng)電場(chǎng)、生物質(zhì)發(fā)電這樣的發(fā)電項(xiàng)目。他們的共同特點(diǎn)是通過(guò)利用某種技術(shù)，減少了溫室氣體的排放。這樣的減排項(xiàng)目經(jīng)過(guò)第三方核證機(jī)構(gòu)核證出具體的減排量并最終被國(guó)家發(fā)改委獲批之后，將成為可盈利的項(xiàng)目，進(jìn)入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中進(jìn)行交易。
2017年3月17日，一則來(lái)自發(fā)改委的“暫緩受理”公告，讓這592個(gè)項(xiàng)目的備案一事暫時(shí)擱置了起來(lái)。該公告表示，發(fā)改委正在組織修訂應(yīng)用了四年多的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)，并暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請(qǐng)。待《暫行辦法》修訂完成并發(fā)布后，將依據(jù)新辦法受理相關(guān)申請(qǐng)。
2011年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，正式批準(zhǔn)上海、北京、廣東、深圳、天津、湖北、重慶等七省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作，并于2013年正式啟動(dòng)試點(diǎn)。這些試點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)排放單位每年應(yīng)向所在地的省級(jí)碳交易主管部門(mén)提交不少于其上年度經(jīng)確認(rèn)排放量的排放配額，履行上年度的配額清繳義務(wù)(即“履約”)。與此同時(shí)，排放單位可按照有關(guān)規(guī)定，使用國(guó)家核證自愿減排量(CCER)來(lái)抵消其部分經(jīng)確認(rèn)的碳排放量。
廣州東潤(rùn)發(fā)環(huán)境資源有限公司是廣東省發(fā)改委下屬的CCER項(xiàng)目審核機(jī)構(gòu)，兼有咨詢(xún)以及CCER項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。該公司人士張南向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，暫停受理的影響不小，因?yàn)楹芏囗?xiàng)目因?yàn)檎叩牟幻骼市枰鴷和！Ｔ谒鶎俚奶寂欧欧?wù)行業(yè)，多數(shù)機(jī)構(gòu)可以做的業(yè)務(wù)并不多，CCER的開(kāi)發(fā)是重要的業(yè)務(wù)收入來(lái)源。
不過(guò)在他看來(lái)，發(fā)改委這樣做，似乎并不難理解：前期市場(chǎng)混亂，暫停項(xiàng)目備案、修訂相關(guān)的政策正在情理當(dāng)中。眼下，CCER的需求量并不大，一部分來(lái)自自愿減排的“買(mǎi)家”，一部分則來(lái)自那些受到排放量控制的企業(yè)。
“國(guó)家想做的不是促進(jìn)交易，可能是要限制項(xiàng)目備案，增加一些限制性的條件來(lái)減少供給。”張南向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，這一方面是基于市場(chǎng)上CCER項(xiàng)目的供應(yīng)量的確太多，另一方面則是由于CCER的需求量有限。在此之前，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都有出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，限制CCER的使用比例、產(chǎn)地、類(lèi)型等。例如，廣東省規(guī)定可抵消的配額比例是10%。
在發(fā)改委的“暫緩受理”公告中表示：“《暫行辦法》施行中存在著溫室氣體自愿減排交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問(wèn)題。”來(lái)自湖北省碳排放交易所合規(guī)部的徐渭向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，這里的“交易量小”應(yīng)該是相對(duì)于簽發(fā)量來(lái)說(shuō)的，原因在于，CCER在碳交易中不是履約必須，加上適用性條款，交易中實(shí)際需求量沒(méi)有很大，大部分項(xiàng)目形成積壓。“高庫(kù)存是有可能對(duì)系統(tǒng)造成潛在壓力與風(fēng)險(xiǎn)，暫緩備案也有消納庫(kù)存的考量。”徐渭說(shuō)。
數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月31日，中國(guó)自愿減排交易信息平臺(tái)累計(jì)公示CCER審定項(xiàng)目2742個(gè)，其中254個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)產(chǎn)生了5300萬(wàn)噸減排量。但從7省市試點(diǎn)2015年排放量的履約情況來(lái)看，7省市配額發(fā)放總量約為12億噸。在2016年履約期，用于抵消的CCER數(shù)量不到800萬(wàn)噸，占配額總量的比例約為0.67%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各地試點(diǎn)抵消管理辦法中規(guī)定的5%-10%的比例。
某地方交易所從業(yè)人員向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，即便交易量較小加上供大于求，CCER項(xiàng)目依然層出不窮，這很大程度上是基于對(duì)市場(chǎng)的預(yù)期。按照北京5%的配額比例可以用CCER來(lái)抵消，未來(lái)全國(guó)市場(chǎng)預(yù)計(jì)能達(dá)到每年40億噸以上的碳交易總量，這意味著每年將產(chǎn)生多達(dá)2億噸的CCER項(xiàng)目容量。基于這樣的預(yù)期，CCER項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)熱情始終較高。
三年七地試點(diǎn)
作為七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，廣東省從2013年開(kāi)展了碳排放權(quán)交易。廣州東潤(rùn)發(fā)環(huán)境資源有限公司人士張南介紹，2013年廣東開(kāi)展試點(diǎn)工作初期，他所在的公司去過(guò)不少受到排放量控制的企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，大部分企業(yè)對(duì)于參與碳排放交易表示出不情愿的態(tài)度，認(rèn)為這會(huì)增加企業(yè)的成本，并且與經(jīng)信委的節(jié)能監(jiān)管有重復(fù)，由此提出了各種質(zhì)疑。為了在短時(shí)間內(nèi)組織企業(yè)配合完成試點(diǎn)工作，地方發(fā)改委需要做出一點(diǎn)妥協(xié)。這其中便包括配額發(fā)放上的相對(duì)充裕。
“環(huán)保與發(fā)展的矛盾始終存在，國(guó)家想管得更加嚴(yán)格，但是地方政府出于稅收、就業(yè)等問(wèn)題又不可能對(duì)企業(yè)下死手。未來(lái)政府可能會(huì)逐步收緊碳排放配額的發(fā)放，但在一開(kāi)始如果收得太緊，則很難開(kāi)展工作。”張南說(shuō)。在他看來(lái)，企業(yè)在減排方面較難看出顯著的變化，試點(diǎn)城市的主管部門(mén)不希望給企業(yè)太大壓力，因此碳排放的配額分配得相對(duì)充裕，市場(chǎng)也由此積累了過(guò)剩的配額。相應(yīng)的，碳交易市場(chǎng)的成交量較小，一些試點(diǎn)地區(qū)的價(jià)格水平也相對(duì)較低。
張南解釋說(shuō)，造成配額剩余還有兩個(gè)方面的原因：一是經(jīng)濟(jì)環(huán)境低迷，企業(yè)產(chǎn)量下降，導(dǎo)致根據(jù)歷史法分配配額的企業(yè)有剩余配額;二是國(guó)家淘汰落后產(chǎn)能的政策，部分落后設(shè)備被淘汰停產(chǎn)了，所以此前根據(jù)歷史排放量發(fā)放的配額有剩余。
不過(guò)，從一些試點(diǎn)地區(qū)出爐的數(shù)字，又似乎能夠看到減排的效果。北京市是交易量相對(duì)較高的試點(diǎn)地區(qū)之一，2016 年,北京市重點(diǎn)排放單位的覆蓋范圍為行政區(qū)域內(nèi)固定設(shè)施和移動(dòng)設(shè)施年CO2直接與間接排放總量5000噸(含)以上的企業(yè)、事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)等單位，一共納入了總計(jì)947家重點(diǎn)排放單位。截止到2016年12月31 日,北京碳市場(chǎng)累計(jì)成交配額1259萬(wàn)噸,交易額4.74億元。據(jù)初步核算,2013-2015年,北京市重點(diǎn)排放單位碳排放總量分別同比下降約4.5%、5.96% 和6.17%萬(wàn)元，GDP碳排放分別同比下降約6.69%、7.17%和9.3%。
某地方交易所從業(yè)人員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，基于前期工作的順利鋪開(kāi)，配額的發(fā)放會(huì)相對(duì)充裕，但從幾年試點(diǎn)的情況看，各地區(qū)的配額總量在逐年收緊，未來(lái)也將如此。他認(rèn)為，碳交易市場(chǎng)的價(jià)格需要維持一個(gè)真實(shí)、有效的價(jià)格水平，才能發(fā)揮較少排放、同時(shí)又保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受影響的作用。
目前，在全國(guó)的七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，2016年碳市場(chǎng)成交均價(jià)從37.3元/噸(北京市)到11.7元/噸(上海市)不等，成交量相差也較大。該從業(yè)人員表示，不同試點(diǎn)地區(qū)是相關(guān)獨(dú)立的，很難對(duì)此進(jìn)行比較，但一些地區(qū)成交量較小、價(jià)格較低(價(jià)格遠(yuǎn)低于價(jià)值)則多少反映出了試點(diǎn)初期的一些問(wèn)題。
全國(guó)市場(chǎng)啟動(dòng)前夕
該人士認(rèn)為，暫停使用《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的行將啟動(dòng)也存在著關(guān)聯(lián)。通過(guò)修訂相關(guān)內(nèi)容，讓CCER市場(chǎng)能夠更好地適應(yīng)全國(guó)碳排放市場(chǎng)的運(yùn)行。
按照時(shí)間表(2015年9月中美聯(lián)合發(fā)布的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中提及)，中國(guó)將于2017年啟動(dòng)覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)的全國(guó)碳排放交易體系。在此背景下，國(guó)家發(fā)改委在2016年展開(kāi)了包括立法、工作動(dòng)員、配額分配、能力建設(shè)等各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。
2017年3月20日，在國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)的2017年全國(guó)發(fā)展改革系統(tǒng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作電視電話(huà)會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委副主任張勇表示，要啟動(dòng)運(yùn)行全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)及配套政策，建立健全碳排放交易市場(chǎng)管理體制，做好數(shù)據(jù)核查、能力建設(shè)、輿論宣傳等工作，確保全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)順利啟動(dòng)。
在2016年12月的“全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)思路討論會(huì)”上，張勇則表示，要把握全國(guó)碳市場(chǎng)處于初期階段的特征，堅(jiān)持先易后難原則，避免定位過(guò)高，欲速不達(dá)。把“初步框架立起來(lái)，基本規(guī)則建起來(lái)，使全國(guó)碳市場(chǎng)能夠啟動(dòng)起來(lái)”作為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的近期目標(biāo)。
根據(jù)北京環(huán)境交易所的相關(guān)報(bào)告，未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)預(yù)計(jì)將形成“1+3+N”的法規(guī)體系，即以《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》為中心, 配套《企業(yè)碳排放報(bào)告管理辦法》、《第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法》、《市場(chǎng)交易管理辦法》等管理辦法和一系列的實(shí)施細(xì)則。而目前作為碳市場(chǎng)“根本大法”的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》,國(guó)務(wù)院法制辦已將其列入優(yōu)先立法的計(jì)劃,經(jīng)過(guò)多輪征求社會(huì)意見(jiàn)后，下一步將進(jìn)入立法程序。國(guó)家發(fā)改委已起草完成了配套管理辦法的初稿，并將開(kāi)展利益相關(guān)方征詢(xún)和實(shí)地調(diào)研，完善相關(guān)的配套細(xì)則。
上述報(bào)告同時(shí)表示，目前各省市自治區(qū)正在進(jìn)行擬納入控排范圍的企業(yè)歷史排放數(shù)據(jù)的盤(pán)查與報(bào)送等基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。覆蓋范圍上，全國(guó)碳市場(chǎng)初期將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空8個(gè)行業(yè)中年煤耗達(dá)到1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的企業(yè)。
今年一月，北京理工大學(xué)發(fā)布的《2017年我國(guó)碳市場(chǎng)預(yù)測(cè)與展望》指出，2017-2020年全國(guó)碳市場(chǎng)的主要目標(biāo)將是市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，先讓全國(guó)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，然后在運(yùn)行中學(xué)習(xí)、規(guī)范、提升、完善。全國(guó)碳市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能、資源配置功能的實(shí)現(xiàn)，以及通過(guò)碳市場(chǎng)真正實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳、有效降低碳減排成本等效果的發(fā)揮還有待時(shí)日。
根據(jù)北京環(huán)境交易所和北京綠色金融協(xié)會(huì)發(fā)布的報(bào)告，截至2016年12月31日，七省市試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交量為1.6億噸，累計(jì)成交額接近25億元。待全國(guó)市場(chǎng)啟動(dòng)后，可形成年成交量達(dá)到40億噸規(guī)模的全球第一大市場(chǎng)。
“對(duì)于低碳經(jīng)濟(jì)而言，碳排放交易是一個(gè)工具。運(yùn)用得當(dāng)，會(huì)是一個(gè)非常有效促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，運(yùn)用不好，也有可能成為一塊雞肋。這其中，資本、政策、技術(shù)等方面的挑戰(zhàn)都將不少，與現(xiàn)有試點(diǎn)的順利銜接也需要解決諸多的問(wèn)題。”鄒毅向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。
來(lái)自湖北碳排放權(quán)交易中心的分析師徐渭對(duì)此持較為樂(lè)觀的態(tài)度。徐渭認(rèn)為，待全國(guó)市場(chǎng)啟動(dòng)之后，在執(zhí)行操作的層面，各地方發(fā)改委可能會(huì)有一定的差異，但總體方針的正確性應(yīng)該可以確保執(zhí)行效果不會(huì)出現(xiàn)太大偏差。事實(shí)上，主管部門(mén)在碳交易市場(chǎng)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)上非常努力，從前述《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的修正可以看出前者對(duì)于碳排放交易相關(guān)問(wèn)題的積極應(yīng)對(duì)態(tài)度。